Lietuvoje, kaip ir daugelyje kitų šalių, nuolat susiduriama su finansinių išteklių trūkumu, todėl labai svarbų vaidmenį stiprinant finansų sistemą, aprūpinant ją būtinomis lėšomis vaidina valstybės skolinimasis tiek užsienyje, tiek ir šalies viduje. Valstybės skola nėra nepageidautinas dalykas. Priešingai, tai efektyvus vystymosi kelias. Vyriausybės dažnai vykdo skolinimosi politiką, kad skatintų ekonomikos vystymąsi. Tinkamu metu pasiskolintos lėšos, nukreiptos į problemines ar šalies ekonomikai svarbias sritis, tokias kaip energetika, infrastruktūra, aplinkosauga ir kt., leidžia valstybei tikėtis, kad jos ekonominė padėtis bus stabili, lengviau prognozuojama ir patrauklesnė tolimesnėms investicijoms. Valstybės skolinimasis yra efektyvus, kai skolintos lėšos naudojamos efektyviai ir priklauso nuo šalyje vykdomos valstybės skolos politikos. Valstybės skolinimasis iš dalies pakeičia mokesčius bei padengia valstybės fiskalinį biudžeto deficitą.
Užsienio šalyse valstybės skolinimosi problemoms skiriama gana didelis dėmesys. Mokslinėje literatūroje pateikta nemažai tyrimų, siekiant įvertinti valstybės skolos dydį, skolą įtakojančius veiksnius, skolos prognozavimą. Tačiau valstybės skolos dydis priklauso nuo konkrečių šalies ekonominių ir politinių sąlygų, skolos kitimą skirtingai veikia ekonominė ir politinė šalies situacija. Ekonominėje literatūroje pateikta nemažai straipsnių ir studijų siekiant nustatyti reikiamą pasiekti valstybės skolos priimtinumo metodiką. Daug rašę šiuo klausimu yra Barro (1999), Martins (2007), Marks (2007). Taip pat nemažai ekonomistų tyrė, ar egzistuoja valstybės skolos ir BVP santykis. Mokslininkų siūlomi matematiniai modeliai (A. Domar, O.O. Zamkov ir Blanchard), kuriais galima įvertinti ir prognozuoti valstybės skolos dydžio priimtinumą, atsižvelgiant į esamą makroekonominę situaciją šalyje. Štuopytė (2008), Karazijienė (2009) savo darbuose aprašė ir Lietuvos atveju pritaikė tik O.O. Zamkov’o matematinį modelį, kuriuo galima nustatyti skolinimosi ribas. Svarbu atlikti ir ištirti kitų autorių siūlomus modelius ir pritaikyti Lietuvos atveju.
Lietuvoje pasigendama mokslinių tyrimų, kuriuose būtų analizuojamas priimtinas valstybės skolos dydis. Tad tolimesnis gilinimasis į valstybės skolos dydžio priimtinumo metodiką, kuri nekeltų grėmės ekonominiam augimui ir stabilumui šalyje, yra būtinas.
Tyrimo problema – Besivystančiai rinkos ekonomikai, turinčiai efektyvius tarptautinius ryšius, biudžeto deficitas nėra pavojingas, tačiau be abejo yra tam tikros ribos. Visada yra rizika, kad valstybės skolos gali tapti nepakeliamos šalies biudžetui ir apsunkinti šalies ekonomikos plėtrą. Mokslininkai skirtingai vertina Lietuvos skolos dydį, nekeliantį pavojaus ekonominiam stabilumui ir augimui šalyje, todėl reikia parinkti tiksliausią metodą skolos dydžiui įvertinti ir sumodeliuoti šalies priimtiną skolos dydį.
Tyrimo objektas – valstybės skola.
Tyrimo tikslas – įvertinti valstybės skolos dydį, nekeliantį grėsmės ekonominiam stabilumui ir augimui šalyje.
Norint pasiekti šio darbo tikslą yra keliami tokie uždaviniai:
1) nustatyti valstybės skolos poveikį šalies ekonomikai;
2) nustatyti valstybės skolinimosi poreikį įtakojančius veiksnius;
3) išskirti valstybės skolos priimtinumo kriterijus, skolos dydžiui vertinti;
4) atlikus Lietuvos valstybės skolos dinaminę ir struktūrinę analizę, įvertinti Lietuvos valstybės skolos būklę;
5) įvertinti Lietuvos valstybės skolos dydį pagal išskirtus priimtinumo kriterijus;
6) parinkti matematinį modelį, leidžiantį tiksliausiai nustatyti priimtiną Lietuvos valstybės skolos dydį;
7) nustatyti ir prognozuoti priimtiną Lietuvos valstybės skolos dydį, naudojant matematinius modelius.
Tyrimo metodai
• tiriant teorinius valstybės skolos priimtinumo vertinimus bei valstybės skolinimosi poreikio nustatymui naudoti bendramoksliniai tyrimo metodai – mokslinės literatūros bei teisinių dokumentų analizė ir sintezė.
• vertinant Lietuvos valstybės skolos analizę – statistinių duomenų rinkimo bei analizės metodai, loginė analizė ir sintezė.
• statistinei informacijai apdoroti ir sisteminti panaudoti grupavimo, palyginimo, matematinio modeliavimo ir grafinio vaizdavimo būdai.
Lietuvos valstybės skolos dydžio vertinimas atliktas 1999 – 2009 m. laikotarpiu.
Mokslinio tyrimo rezultatai publikuoti mokslinių straipsnių rinkinyje Jaunasis mokslininkas. Miknytė V. Valstybės skolinimosi lygio priimtinumo įvertinimas // Jaunasis mokslininkas. Lietuvos žemės ūkio universitetas. 2010.
Teorinis pagrindimas
Naudota lietuvių bei užsienio šalių autorių darbai bei atliktų mokslinių tyrimų ir konferencijų medžiaga, remtasi Lietuvos Respublikos įstatymais. Taip pat naudota Finansų Ministerijos, Statistikos departamento, Valstybės kontrolės ir Eurostat interneto šaltinių pateikta informacija.
1. VALSTYBĖS SKOLOS REIKŠMĖ, SKOLINIMOSI POREIKIS IR POLITIKOS
VERTINIMAS
1.1. Valstybės skolos reikšmė šalies ekonomikai
Pastaraisiais dešimtmečiais daugelyje pasaulio šalių pastebima sparti valstybės skolos didėjimo tendencija. Yra laikomasi nuostatos, kad valstybės skolinimasis yra neišvengiamas ir nesmerktinas ūkio plėtros reiškinys, nes valdžios sektoriaus skolinimasis gali paskatinti ekonomikos augimą. Kaip teigia Čiburienė (2005b), valstybės skolinimasis – atsakinga ir sudėtinga valstybės veikla. Nuo jo ne tik priklauso valstybės ekonomika, politiniai pokyčiai, tarptautinė reputacija, bet ir daugelis kitų veiksnių. Tai yra svarbus valstybės pajamų šaltinis, iš dalies pakeičiantis mokesčius bei padengiantis valstybės fiskalinio biudžeto deficitą.
Dauguma besivystančių ir išsivysčiusių pasaulio šalių negali padengti savo išlaidų pajamomis, ir dėl to atsiranda biudžeto deficitas. Ilga laiką besikaupiant biudžeto deficitams valstybė priversta skolintis vidaus ir užsienio finansų rinkose – susiformuoja valstybės skola. Didėjantys fiskalinis deficitas ir valstybės skola vis dažniau nagrinėjama kaip atskira rimta problema. Nors besivystančiai rinkos ekonomikai, turinčiai efektyvius tarptautinius ryšius, biudžeto deficitas nėra pavojingas, tačiau be abejo yra tam tikros ribos. Visada yra rizika, kad valstybės skolos gali tapti nepakeliamos šalies biudžetui ir apsunkinti šalies ekonomikos plėtrą. Taigi dėl valstybės skolinimosi visada plačiai diskutuojama (Buškevičiūtė, 2006).
Vaškelaitis (2006) valstybės skolinimąsi apibūdino kaip instrumentą, sudarantį galimybę vyriausybei vykdyti einamuosius finansinius įsipareigojimus ir dažnai būtina prielaida ekonomikos reformai plėtoti siekiant subalansuoti valstybės poreikius ir išteklius. Tokiu būdu vyriausybė gali remti tam tikras ūkio šakas arba socialines grupes ir taip siekti savo politinės programos tikslų. Paprasčiau teigiant valstybės skola – tai suma įsipareigojimų, prisiimtų praeityje ir planuojamų įvykdyti ateityje, kuri ilgą laiką daro įtaką ekonominei politikai ir valstybės valdymui.
Literatūroje išskiriami du pagrindiniai deficitinio vyriausybės vartojimo padariniai. Pirma būtų didėjančios šalies gyventojų disponuojamos pajamos, mokant mažesnius mokesčius. Valstybė norėdama padengti esamą deficitą skolinasi, o nedidina mokesčių. Kitaip tariant skolinimasis tiesiog kompensuoja mokesčių didinimą, kuris būtų neišvengiamas norint sudaryti subalansuotą biudžetą. Dėl padidėjusių pajamų, gyventojai skiria daugiau lėšų vartojimo išlaidoms. Antra – tai, kad mokesčių mokėtojų finansinė būklė tampa vis blogesnė. Didėjanti valstybės skola paskatins didinti mokesčius ateityje, nes reikės apmokėti skolos aptarnavimo išlaidas. Dėl didesnių mokesčių galimybės ateityje vartotojai gali nuspręsti tam ruoštis iš anksto ir pradėti taupyti užuot išleidę pinigus vartojimo tikslams (Budrytė, Tursa, 2002).
Nors apie valstybės skolos įtaką ekonomikai rašė daugelis mokslininkų, tačiau prie bendros nuomonės neprieita. Tačiau daugelis mokslininkų (William G. Gale, 2005; C. Pattillo, 2002; Budrytė, Tursa, 2002; Čiburienė, 2005a) akcentuoja pirmą paminėtą efektą, nes mokesčių didinimas ateityje yra labiau teoriškas. Taigi esant augančiai ekonomikai, kai kapitalas palyginti nedidelis, o investicijų galimybės i r jų grąža yra didesnė nei išsivysčiusiose šalyse, tai valstybės skolinimasis turėtų teigiamai paveikti ekonomikos plėtrą. Didėjanti valstybės skola leidžia šiandienos kartoms pasijusti labiau pasiturinčiomis, negu jos yra iš tikrųjų ir daugiau išlaidauti privataus vartojimo tikslais. Todėl didėja dabartinės kartos privatus vartojimas taupymo ir investavimo sąskaita. Mažėjant nacionaliniam taupymui, sumažėja privačiųjų vidaus investicijų, nes investicijoms finansuoti trūks lėšų. Mažėjantys investicijų tempai sąlygoja mažėjantį kapitalą, o tai lėtesnį ekonomikos augimą. Užsienio mokslininkai priėmė išvadą, kad privačiam sektoriui taupant gali būti padengiama nuo 20 iki 50 procentų biudžeto pokyčio. Tai rodo netiesioginį biudžeto pokyčio poveikį privačiojo sektoriaus taupymui per palūkanų normas. Kaip teigia William G. Gale (2005), viena iš priežasčių, lemiančių galimą privačiojo sektoriaus taupymo padidėjimą, yra tai, kad didėjant biudžeto deficitui, didėja ir palūkanų normos, o tai gali paskatinti privatųjį sektorių labiau taupyti. Kitaip tariant padidėjęs valstybės įsiskolinimas didina privatų vartojimą, o šis lemia mažesnes investicijas, didesnes realias palūkanų normas, žemą BVP lygį ilgesniu laikotarpiu, slegia valstybės skolos našta. Kuo didesnė darosi valstybės skola, tuo didesnė ir sunkesnė palūkanų mokėjimo našta tenka mokesčių mokėtojams.
Tačiau kai kurių mokslininkų, tarp jų profesoriaus R. J. Barro (1999) nuomone, valstybės skolos naštos nėra. R. Barro empyriniai tyrimai rodo, jog koreliacija tarp valstybės skolos pokyčių ir makroekonominių rodiklių (taupymo ir investicijų didėjimo tempo, palūkanų normų ar našumo pokyčių tempo) yra labai silpna. Koreliacijos nebuvimas yra akivaizdus įrodymas, kad valstybės skolos naštos nėra, t.y. du minėti valstybės skolos efektai tiesiog kompensuoja vienas kitą (Budrytė, Tursa, 2002). Šią idėją pirmą kartą iškėlė David Ričardo ir buvo pavadinta Rikardo modeliu. Jis teigė, kad daugumai tiesiog nerūpi ateities mokesčiai, nes piliečiai negalvoja apie ateitį. Mokesčių mažinimas nesikeičiant valstybės išlaidoms vartotojo požiūriu reiškia, kad valstybė finansuoja mokesčių sumažinimą valstybės skolos sąskaita, kurios padengimui reikės padidinti mokesčius. Kitaip tariant, D. Ricardo manė, kad vartotojai supranta, jog mažesni mokesčiai dabar reiškia didesnius mokesčius ateityje Mokesčių našta tiesiog perskirstoma tarp esamos ir būsimų kartų.
Dauguma ekonomistų mano, kad D.Ricardo ekvivalentiškumo idėja nepagrįsta, nes neaišku, ar mokesčiai iš tikrųjų bus padidinti ateityje ir kas juos mokės. Galbūt pinigai bus efektyviai investuojami ir didinti mokesčių ateityje nereikės.
Pagal neoklasikinį modelį, valdžiai finansuojant investicinius projektus skolinantis, išstumiamas privatus investavimas, ir dėl to ateities kartos turi mažesnių kapitalo išteklių bei su tuo susijusių mažesnių pajamų. Kartais tai vadinama išstūmimo hipoteze. Išstūmimas sukeliamas dėl palūkanų normų pasikeitimų. Valdžiai daugiau investuojant ir skolinantis, auga kreditų paklausa, jie tampa brangesni ir gali būti mažiau patrauklūs privatiems investuotojams. Tačiau palūkanų normos pokyčius gali veikti ir ekonominis nuosmukis, nepalankios verslo sąlygos, kas sąlygoja mažiau surenkamus mokesčius.
Kadangi ekonomikos augimas reikalauja vis didesnio pinigų kiekio, dėl to didėja vyriausybės bei pavienių vartotojų skolos. Nors valstybė turi palankesnių skolinimosi sąlygų, tačiau labai svarbu tinkamai jas panaudoti. Neaiškumų kyla tada, kai bandoma įvertinti, ar efektyviai naudojamos skolintos lėšos. Jeigu pasiskolinti pinigai efektyviai investuojami, galbūt didinti mokesčių ateityje nereikės.
Vyriausybei svarbi yra socialinė investicijų grąžos norma, tad siekiant ekonominės pažangos, efektyviai panaudoti skolinti pinigai po keleto metų turi atnešti apčiuopiamą naudą visuomenei. Valstybė, skolintas lėšas skirianti tik vartojimo reikmėms ar trumpalaikiams pro-jektams, neuždirbs taip reikalingų šalies ekonomikai pajamų, dėl ko labai tikėtina, kad patirs sunkumų grąžindama skolas. (Čiburienė, Povilaitis, 2005b).
Išsivysčiusių šalių patirtis rodo, kad neteikiant reikšmės valstybės biudžeto išlaidų klasifikavimui į einamąsias ir kapitalines arba paprastąsias ir nepaprastąsias, sumažėja išlaidų reguliavimo priemonių efektyvumas, kuris gali būti apibūdinamas dviem pagrindinėmis taisyklėmis: „auksine taisykle” ir valstybės skolos pastovumu, skaičiuojamu nuo bendrojo vidaus produkto (BVP). Einamosiomis valstybės išlaidomis vadinama išlaidos, skiriamos valstybės vartojimui (biudžetinės stities darbuotojų darbo užmokesčiui, valstybinių institucijų išlaidoms prekių ir paslaugų įsigijimui einamajam vartojimui ir pan.). Valstybės kapitalinės išlaidos arba investicijos – tai teikiamų paslaugų visuomenei išlaidos arba išlaidos naujai pagamintų aktyvų įsigijimui. Tokiu klasifikavimu siekiama užtikrinti valstybės išlaidų skaidrumą. Tikslas yra einamąsias išlaidas finansuoti mokesčių sąskaita, o kapitalines – paskolų sąskaita. Tokiu būdu Čiburienė (2005a) išskiria dvi biudžeto dalis: einamųjų išlaidų ir kapitalo. Taigi nekreipiant dėmesio į išlaidų klasifikavimą neišryškėja struktūriniai deficitai, lemiantys ekonominius nuostolius. Kita vertus, tai yra priemonė, didinanti skaidrumą, atsakomybę, stabilumą dėmesį ilgalaikiam planavimui.
Nors valstybės skolos įtaka ekonomikos augimui nėra aiški, tačiau mokslininkai C. Pattillo ir H. Poirson (2002) savo darbuose teigia, kad pagrįstas skolinimasis gali sustiprinti ekonomikos augimą. Šalys turinčios mažą kapitalą, tačiau turėdamas geras skolintų lėšų investavimo galimybes su didele grąžos norma gali pranokti ir išsivysčiusių šalių ekonomikos augimo tempus. Kol skolintos lėšos yra nukreipiamos į produktyvias investicijas ir valstybės skolos lygis nekelia grėsmės ekonominiam stabilumui, bei vykdoma optimistinius lūkesčius palaikanti politika nesusiduria su išorės šokais, tol augimas turėtų didėti ir garantuoti skolos grąžinimą laiku.
Lietuvių ekonomistų bei finansų analitikai (Stankaitienė, 1998; Budrytė, Tursa, 2002; Čiburienė, 2005b) pritaria užsienio autorių išsakytai nuomonei, kad viena iš svarbiausių teigiamo šalies skolos ir ekonomikos augimo ryšio prielaidų yra efektyvus skolintų lėšų investavimas arba, kitaip tariant, skolinimasis pagal „auksinę” taisyklę. Tai valstybės išlaidos, kurios skirtos žmogiškąjam ir fiziniam kapitalui (švietimui, sveikatos apsaugai, komunikacijoms, transportui). Valstybėje sekant šio rodiklio kitimą skolos našta neperduodama ateities kartoms, t.y. būsimosios kartos neturi apmokėti einamųjų išlaidų, atnešančių naudą tik šiandieninei kartai. Tačiau, įgyvendintos investicijos dabartiniais laikais gali būti naudingos tiek dabartinei, tiek ir ateities kartoms, todėl jos galėtų būti finansuojamos ir būsimų kartų. Valstybė privalo investuoti tokiu lygiu, koks yra reikalingas siekiant palaikyti valstybės aktyvus geroje būklėje, lemiančioje ekonomikos funkcionavimą ilguoju laikotarpiu. Stankaitienė atkreipia dėmesį, kad „auksinės” taisyklės prielaida yra nepaprastųjų išlaidų efektyvumas. Todėl minėtą taisyklę pritaikyti Lietuvos sąlygomis yra gana problematiška. Nes pagal dabar esamą metodologiją į valstybės skolą nėra įtraukiami savivaldybių ir valstybės kontroliuojamų įmonių skoliniai įsipareigojimai. Taigi bendra valstybės skola turėtų gerokai padidėti. Be to ateityje būtų tikslinga visus biudžetinių įstaigų projektus finansuoti iš valstybės biudžeto lėšų. Biudžetinių įstaigų skolinimosi kaštai gerokai viršyja valstybės skolinimo kaštus, kurie laikui bėgant gali viršyti valstybės finansines galimybes.
Kita svarbi teigiamo šalies skolos ir ekonomikos augimo ryšio prielaida yra valstybės skolos pastovumas, skaičiuojant nuo BVP. Valstybė finansuoja išlaidas mokesčiais ir deficitu (naujomis skolomis). Valstybei plečiant skolinimąsi ir siekiant išlaikyti pastovų skolos santykį nuo BVP reikia didinti mokesčius, nes svarbiausias valstybės finansų aktyvas yra mokesčiai. Arba valstybė turi mažinti išlaidas. Jos turi būti mažinamos ir esant sparčiam ekonomikos augimui, nes kitaip gali sukelti sunkumų tuomet, kai ekonomikos augimo tempai sulėtės (Čiburienė, 2005a).
Skolos persipildymo (debt overhang) teorijos šalininkai (C. Pattillo, H. Poirson, L. Ricci) teigia, jog esant tikimybei, kad ateityje šalis gali nepajėgti apmokėti savo įsipareigojimų lėtins ekonomikos plėtrą. Numatomos didelės skolos aptarnavimo išlaidos neskatins tolesnių vidaus ir užsienio investicijų ir taip pakenks augimui. Savo darbuose tam pritaria ir socialinių mokslų dakarė Stankaitienė: ,,pereinamosios ekonomikos šalyse fiskalinis nesubalansuotumas asocijuojasi pirmiausia su dideliu einamosios sąskaitos deficitu, o ne su aukštu investicijų lygiu”. Vietos ir užsienio investuotojai praras aktyvumą, nes jiems gali tekti padengti įsipareigojimus kreditoriams gauta investicijų grąža, kad aptarnautų užsienio skolą. Todėl jie bus mažiau linkę išlaidauti šiandien, siekiant padidinti produkciją ateityje. Tačiau nereikia pamiršti, kad nuolat augant fiskaliniam deficitui gali būti pasiekta valstybės skolos kritinė riba. Peržengus šią ribą pradeda didėti palūkanų normos, susiduriama su privataus sektoriaus investicijų išstūmimo problema, o faktinė ekonomikos plėtra pradeda skirtis nuo prognozuojamų. Šį argumentą iliustruoja Lafero skolos kreivė (1 pav.), kuri vaizduoja ryšį tarp šalies skolos lygio ir jos aptarnavimo galimybių. Pagal šią kreivę valstybės skolai didėjant, auga ir skolos išmokėjimo tikimybė, tačiau, pasiekus tašką Tmax (kritinę skolos ribą), tikimybė krenta, ir valstybė patiria sunkumų, grąžindama skolas.
Tt
Ti
Skolos apimtis, pavaizduota horizontalioje ašyje žymi esamą skolos dydį, T vertikalioje ašyje – skolos išmokų tikimybė.
Vėlesni A. Lafero tyrimai įrodė, kad smarkiai didėjanti valstybės skola neužtikrina, kad skolos padengimas bus vykdomas laiku. Taip pat Lafero kreivę galima pritaikyti nagrinėjant mokesčių dydžio ir biudžeto pajamų priklausomybę. Didinant mokesčius dar nereiškia, kad bus galima gauti daugiau pajamų valstybės skolai padengti. Vadinamoji Lafero kreivė iliustruoja elementarų dėsnį, grindžiantį, jog valstybės pajamos bus nulinės tiek esant nuliniams, tiek šimtaprocentiniams mokesčiams. Vadinasi ir valstybės skolos padengimas mažės, mažėjant surenkamiems mokesčiams. Ne mokesčių didinimas, o mokesčių mažinimas bei sistemos skaidrumas duotų daugiau pajamų į biudžetą ir leistų laiku grąžinti skolas. Pagrindinė Lafero kreivės problema ta, jog sunku teisingai įvertinti, kokia turi būti kritinė skolos riba, kurią viršijus skolos išmokėjimo tikimybė pradeda mažėti (Stupurienė, Kareivaitė, 2007).
Atlikus mokslininkų (William G. Gale, M. Cholifihani, Harvey, Budrytė, Tursa, Dž.M.Keinsas ir kt.) nuomonių analizę valstybės skolos įtakos šalies ekonomikai nustatyta, kad bendros nuomonės apie ekonominę valstybės skolos svarbą, nėra. Daugelio ekonomistų nuomone, didėjanti valstybės skola leidžia šiandienos kartoms pasijusti labiau pasiturinčiomis, negu jos yra iš tikrųjų ir daugiau išlaidauti privataus vartojimo tikslais. Privatus vartojimas, deja, didėja taupymo ir investavimo sąskaita. Mažėjantis investicijų didėjimo tempas reiškia mažėjančią kapitalo apimtį vienam šalies darbuotojui, o tai savo ruožtu lemia lėtesnę našumo plėtrą ir mažesnį ekonomikos augimą ateityje. Kapitalui santykinai „susitraukus”, didėja realios palūkanų normos, kurios pritraukia užsienio investicijas ir didina einamosios sąskaitos deficitą. Kitaip tariant, kadangi didėjantis valstybės įsiskolinimas didina privatų vartojimą, o šis savo ruožtu lemia mažesnes investicijas, didesnes realias palūkanų normas, didesnį einamosios sąskaitos deficitą ir žemesnį potencialaus BVP lygį ilgesniu laikotarpiu, valstybės skolos naštą.
Kai kurie ekonomistai sako, kad koreliacija tarp valstybės skolos pokyčių šalies makroekonominių rodiklių (taupymo ir investicijų didėjimo tempo, palūkanų normų ar našumo plėtros tempo) yra labai silpna. Mokslininkas R. Baro teigia, kad koreliacijos tarp šių reiškinių nebuvimas yra akivaizdus įrodymas, jog valstybės skolos naštos nėra.
Magistrantės nuomone, valstybės skolos didėjimas neturėtų kelti jokių ypatingų problemų, nes ekonomikos augimas ir didėjančios biudžeto pajamos turėtų padėti aptarnauti arba padengti esančias ir būsimas valstybės skolas. Šiuo požiūriu valstybės skola nesiskiria nuo kitų ekonomikos sektorių. Sunkumų kyla tuomet, kai skolintos lėšos naudojamos neefektyviai ir skola neduoda lauktos grąžos, t.y. nepadeda šalies ekonomikai vystytis, o tik išsprendžia trumpalaikes valstybės valdymo problemas.
1.2. Valstybės skolinimosi poreikio nustatymas
Tyrimai mokslo darbuose valstybės skolos tematika (Zamkov, 1997; Montvilaitė, Tamašauskienė, 2007; Čiburienė, 2005b) rodo, kad skolinimosi tikslingumui įvertinti reikalinga patikima valstybės skolos vertinimo metodika, kuri padėtų nustatyti priimtiną valstybės skolos dydį. Savo darbuose nagrinėjantys valstybės fiskalinę raidą, mokslininkai pabrėžia, kad labai sunku sureguliuoti ekonomiką taip, kad būtų tenkinami visi kriterijai. Tai galima pastebėti vienos šalies rodiklius lyginant su atitinkamais kitų šalių rodikliais. Tyrimais nustatyta, kad sąlyginai mažą infliaciją turinčios šalys turi santykinai didelį valdžios sektoriaus skolos ir biudžeto deficito, procentą palyginti su BVP, rodiklį, ir priešingai. Magistrantės nuomone, pastarąjį teiginį galima pagrįsti teoriškai: makroekonomikos teorijoje teigiama, kad analizuojant valstybinę skolą būtina ją susieti su biudžeto deficitu. Valstybės skolos ir biudžeto deficito rodiklius sieja priklausomybė – didėjant skolai, didėja jos aptarnavimo išlaidos, iš kurių pagrindinę dalį sudaro palūkanų mokėjimai, o tai savaime didina biudžeto išlaidas ir jei nesikeičia biudžeto pajamų dy¬dis, deficitą. Norėdama sumažinti didėjantį deficitą, ji priversta vėl skolintis jo padengimui. Taip pat negalima pamiršti, kad valstybei skolinantis sumažėja rinkoje esančių laisvų pinigų skaičius, reikalingas privačiam verslui, ir didinamos paskolų palūkanos, taip mažinant investicijas. Biudžeto deficitą galima dengti vykdant pinigų emisiją, tačiau tokiu atveju susiduriama su infliacijos tikimybe šalyje. Šie teoriniai argumentai įrodo, kad visų kriterijų tenkinimas iš tiesų kartais komplikuotas. Tad labai svarbų vaidmenį vaidina teisingas šalies skolos valdymas.
Valstybės skolos valdymas – tai valstybės skolos strategijos nustatymo ir įgyvendinimo procesas, kuris leistų pritraukti reikiamą finansavimo sumą, įgyvendinti vyriausybės nuostatas dėl išlaidų ir taip pat išspręsti visus kitus vyriausybės nustatytus uždavinius, susijusius su valstybės skolos valdymu. Valstybės skolos valdymas reikalingas, kad valstybės skolos politikos formuotojai galėtų pagerinti skolos valdymo kokybę ir sumažinti valstybės ekonomikos jautrumo lygį, vykstant pasauliniams šokams. Vyriausybės vaidmuo skolos valdyme pasireiškia tuo, kad ji turi įvertinti visus įmanomus su skolos valdymu susijusius rizikingus veiksnius, taip pat parinkti tinkamiausią alternatyvią strategiją, atspindinčią optimaliausią sprendimą tarp skolinių išlaidų ir rizikos veiksnių. Valstybės skolos valdytojai dažniausiai nustato strateginius skolinius orientyrus -limitus: pageidaujamus skolos grąžinimo terminus, valiutų, palūkanų normas, trumpalaikius ir ilgalaikius įsipareigojimus ir kt. Tad labai svarbu stebėti vyriausybės skolos dydį ir struktūrą. Kadangi skolos struktūra nėra vientisa, todėl svarbu žinoti, koks yra skolos likvidumas, kokia skolos trukmė, kokiems kreditoriams valstybė skolinga ir kokia valiuta pasiskolintos lėšos. Pagal paskolų išėmimų grafikus yra nustatomas papildomų skolintų lėšų poreikis, o pagal skolos grąžinimo grafiką galima nustatyti, kada ir kiek reikės vidaus arba užsienio išteklių skoloms grąžinti (Stupurienė, Kareivaitė, 2007).
Nustatyta, kad jeigu BVP auga lėčiau negu palūkanų normos, valstybės įsiskolinimas darosi grėsmingas. Todėl svarbu nustatyti teisingą skolinimosi poreikį. Jis skirtingais ekonomikos augimo ciklais yra nevienodas. Dėl šios priežasties dažnai siekiama nustatyti, koks valstybinio sektoriaus skolinimosi poreikis turėtų būti įvairiais metais siekiant minimizuoti neigiamą skolinimosi įtaką finansų sistemai.
Valstybės skolinimosi poreikis – tai per biudžetinius metus susidariusi vyriausybės išlaidų suma, kurią numatoma finansuoti skolintomis lėšomis (Saleh, 2003). Magistrantė, atlikusi valstybės skolinimosi poreikį lemiančių veiksnių analizę, išskiria šiuos pagrindinius:
– valstybės biudžeto būklė;
– vyriausybės skolintų lėšų perskolinimo poreikis valstybės valdymo institucijoms ir valstybės valdomoms įmonėms;
– refinansuojamos skolos dydis.
Valstybės biudžeto deficitas arba perteklius yra skirtumas tarp bendrųjų valstybės sektoriaus pajamų ir bendrųjų išlaidų per tam tikrą laikotarpį. Deficitas didėja nuosmukio ir mažėja pakilimo sąlygomis. Nemažėjantis fiskalinis deficitas gali nulemti skolos dydį valstybėje, tai kaip makroekonominę situaciją apsprendžiantis rodiklis. Dažniausiai biudžeto deficito dydis pasak Karazijienę ir Sabonienę (2008) yra pagrindinis veiksnys, kuris lemia, kiek vyriausybė turėtų pasiskolinti. Tad neretai valstybės siekdamos sumažinti biudžeto deficitą, dengia jį skolintomis lėšomis. Biudžeto deficitą galima finansuoti eikvojant užsienio valiutos atsargas, leidžiant pinigų emisiją ar skolinantis vidaus arba užsienio rinkose.
Čiburienė (2005a) savo moksliniuose darbuose rašo apie valstybių ES narių patirtį, kai išaugusi valstybės skola ir didelis biudžeto deficitas apriboja galimybę naudoti biudžeto politiką kaip stabilizuojančią priemonę. Iš biudžeto deficito analizės duomenų gaunama informacija apie vidaus išteklių poreikį ir jų mobilizavimo efektyvumą bei valstybės išlaidų valdymą. Taip pat iš šių duomenų patvirtinama tai, kad pagrindinės biudžeto deficito priežastys gali būti pajamų surinkimo problemos, pernelyg didelės išlaidos ar netinkama kontrolė. Lietuvoje šie klausimai dažnai diskutuojami politikų, ekonomikos ir finansų ekspertų pranešimuose.
Vyriausybė dažnai skolinasi lėšas savo vardu ir jas vėliau perskolina kitiems valstybės valdymo subjektams ar valstybės valdomoms įmonėms. Tai daroma dėl kelių priežasčių, pvz., norint įgyvendinti projektus, kurių finansavimas nenumatytas valstybės biudžete, tačiau jie yra labai svarbūs šalies ūkiui (tai šalies infrastruktūros, energetikos arba gamtosaugos plėtros projektai). Šiems projektams dažniausiai reikia didelių finansinių investicijų, kurios bus naudojamos ne vienerius metus. Be to, vyriausybė, turėdama išskirtinę padėtį finansinėse rinkose (geresnį kredito reitingą), gali pasiskolinti lėšų kur kas pigiau ir ilgesniam laikui negu kiti valstybės valdymo bei ūkio subjektai ir vėliau perskolinti jiems, imdama už tai, tarkim, mažą mokestį.
Ankščiau susidariusios skolos refinansavimas taip pat gali veikti vyriausybės skolinimosi poreikį. Jeigu vyriausybė grąžina paskolą, paimtą valstybės vardu, kuri buvo perskolinta įmonei ir įmonė šią paskolą grąžino nustatytu laiku, tai šiuo atveju vyriausybės skolinimosi poreikis nedidėja. Taip pat jis nepadidės ir tada, kai valstybės turėdamos perteklinį biudžetą, dalį jo lėšų skirs paskoloms grąžinti. Tačiau, jeigu vyriausybė turės refinansuoti skolą (imti kitą paskolą, kad grąžintų seną), tai vyriausybės skolinimosi poreikis augs.
Sujungus šiuos tris veiksnius gaunamas bendrasis vyriausybės skolinimosi poreikis. Iš šios sumos atėmus grąžinamas paskolas, lieka grynasis vyriausybės skolinimosi poreikis. Daroma išvada, kad valstybės skolinimosi poreikis negali pastoviai augti, nes bus susidurta su nemokumo problema. Labai svarbu atsižvelgti į tai, kiek vyriausybė gali skolintis, kad nekeltų grėsmės nacionalinės valiutos stabilumui ir valstybės tarptautiniam autoritetui, t.y. nustatyti priimtiną šalies skolos dydį.
1.3. Valstybės skolinimosi politikos vertinimas kredito reitingų agentūrų aspektu
Kaip teigia Partnoy (2001), kredito reitingas yra svarbus šalies skolinimosi kaštų, finansų sistemos išsivystymo ir ekonomikos atvirumo rodiklis. Tai šalies rizikos vertinimo kriterijus, kuris yra svarbus, formuojant valstybės skolą tiek užsienio rinkose, tiek šalies viduje. Kredito reitingai investuotojams suteikia koncentruotą informaciją apie skolininko gebėjimą vykdyti savo finansinius įsipareigojimus. Nustatant reitingą visuomet yra atsižvelgiama ir į ekonominius ciklus, siekiant išvengti emisijos pervertinimo ar nuvertinimo dėl trumpalaikių veiksnių įtakos. Skolininkui gali būti suteikti reitingai – nuo apibūdinančių aukščiausią saugumo lygį (AAA), kai skolininko pajėgumas laiku įvykdyti finansinius įsipareigojimus ypač didelis, iki atitinkančių finansinių įsipareigojimų nevykdymą (C – žemiausio lygio). Galimybė pritraukti užsienio kapitalą, reikalingą skolos tvarkymo problemoms išvengti, einamosios sąskaitos deficitui finansuoti, priklauso nuo to, ką kreditoriai mano apie šalies patikimumą. Aukščiausi kredito reitingo vertinimai yra svarbūs dėl šių priežasčių:
– kredito reitingai daro poveikį skolinimosi palūkanų normoms, su kuriomis valstybė susiduria tarptautinėse finansų rinkose, o nuo jų priklauso ir skolinimosi išlaidų dydis. Kuo aukštesni valstybės kredito reitingai, tuo palankesnės skolinimosi sąlygos, t.y. mažesnės palūkanų normos taikomos;
– stabili ar mažai kintanti valstybės skola suteikia galimybę gauti aukštesnį reitingą, sustiprinti kreditorių pasitikėjimą šalimi. Aukštesni kredito reitingai parodo valstybės galimybes ateityje grąžinti skolas, leidžia sumažinti valstybės skolinimosi kaštus, t. y. skolintis mažesnėmis palūkanomis, o palūkanoms mokėti skirtos lėšos gali būti investuojamos į šalies ekonomiką.
Šaliai nustatyti kredito reitingai gali turėti įtakos ne tik valstybei, bet ir kitiems šalies ūkio subjektams. Pirmiausia – vietiniams bankams, taip pat didelėms infrastruktūros bendrovėms (energetikos, telekomunikacijų ir kt.) susidaro palankesnės galimybės išleisti savo obligacijas užsienyje. Valstybės reitingas svarbus netgi tada, kai pati valstybė neketina leisti vertybinių popierių: jis nustato ribas, kuriose gali veikti privatusis sektorius. Reitingo pakėlimas pirmiausia atpigina Vyriausybės skolinimosi kaštus. Taigi šalies Vyriausybė gali skolintis už mažesnes palūkanas. Tai teigiamai veikia ekonomiką, nes pinigai, skirti palūkanoms mokėti, „neprarandami”, o skiriami ekonomikos vystymuisi (Vaškelaitis, 2006).
Valstybės kreditingumas nustatomas remiantis valstybės kredito reitingais. Žinomiausios tarptautinės kredito reitingų agentūros yra „Moody’s „, „Standard & Poor’s „, „Fitch Ratings „. Reitingai skirstomi į dvi pagrindines grupes: investicinio lygio reitingai ir spekuliatyviniai reitingai. Jie gali būti skirstomi ir kitaip: į ilgalaikių ir trumpalaikių įsipareigojimų reitingus, taip pat į įsipareigojimų nacionaline valiuta ir įsipareigojimų užsienio valiuta reitingus.
Pagrindinis reitingo agentūrų reikšmės veiksnys yra valstybės pajėgumas generuoti pinigų srautus. Tam tikslui analizuojama daugybė potencialių įtakos veiksnių ir bandoma prognozuoti, ar vyriausybė sugebės tokiomis sąlygomis gauti pakankamus pinigų srautus grąžinti paskolai bei sumokėti palūkanoms. Apskritai kuo lengviau prognozuoti valstybės ateitį, tuo bus aukštesnis reitingas. Reitingo specialistai išnagrinėja visus skolos dydį atskleidžiančius rodiklius – skolos santykį su BVP, skolos santykį su eksportu, skolos tvarkymo išlaidų ir mokamų palūkanų santykį su eksportu ir kt., analizuojamas iždo balansas ir pinigų bei kredito politika, oficialiųjų užsienio valiutos atsargų dydis ir struktūra ir t.t. Remdamiesi Afonso ir Rother (2007) pateiktais įvertinimais mokslinėje literatūroje, pateikiami svarbiausi makroekonominiai ir kokybiniai rodikliai, kurie gali nustatyti suverenius reitingus
Bendrasis vidaus produktas tenkantis vienam gyventojui – tikimasi, kad labiau ekonomiškai išsivysčiusiose šalyse veikia patikimos institucijos, kurios apsaugo vyriausybes nuo pernelyg didelio įsiskolinimo ir būtų mažiau pažeidžiama nuo išorės sukrėtimų;
Realaus BVP augimas – aukštesnis realus BVP augimas užtikrina gebėjimą valstybės įsipareigojimus grąžinti laiku;
Infliacija – viena vertus, infliacija mažina nesumokėtą valstybės isipareigojimų vertę nacionaline valiuta, bet pareikalauja skirti daugiau lėšų užsienio įsipareigojimams apmokėti. Kita vertus, infliacija mažina skolos aptarnavimo kaštus, tačiau mažina ir gautinų pajamų vertę iš investicijų.
Nedarbas – valstybėje, kurioje yra mažas nedarbo lygis yra linkusi turėti lankstesnes darbo rinkas, siekiant jį padaryti mažiau pažeidžiamą ekonominių pokyčių aplinkoje. Be to, mažesnis nedarbas mažina fiskalines bedarbio ir socialinių pašalpų naštą ir plečia darbo apmokestinimo bazę.
Valdžios sektoriaus skola – pernelyg dideli valstybės įsiskolinimai lemia aukštesnes palūkanų normas ir didina finansinių įsipareigojimų neįvykdymo riziką.
Fiskalinis balansas – pernelyg dideliam fiskaliniam deficitui naudojamos šalies sutaupytos lėšos (atsargos), didina makroekonominį nestabilumą. Nuolatinis biudeto deficitas gali signalizuoti apie esamas problemas valstybėje. Dideli ir nuolatiniai biudžeto deficitai ir valstybės skola, didina realias palūkanų normas šalyje, tai mažina investicijas ir ekonominį augimą, o kartkartėmis įvykstančios krizės lemia nestabilią augimo trajektoriją.
Vyriausybės darbo efektyvumas – aukšta viešųjų tarnybų paslaugų aptarnavimo kokybė ir biurokratijos kompetencija gali teigiamai paveikti gebėjimą įvykdyti skolinius įsipareigojimus.
Užsienio skola – kuo didesni užsienio įsiskolinimai bendroje valstybės skoloje, tuo didesnė tampa mokesčių naštos rizika, susijusi su fiskaliniais apribojimais. Dėl poreikio paremti prasiskolinusius vietinius skolintojus, t.y. rizika neefektyviu užsienio skolos panaudojimu.
Atsargos užsienio valiuta – didelės atsargos užsienio valiuta apsaugo vyriausybę nuo galimybės neįvykdyti finansinių įsipareigojimų užsienio valiuta.
Einamosios sąskaitos balansas – aukštas ESD gali signalizuoti ekonomikos tendenciją, dėl per didelio vartojimo. Tai gali pakenkti ilgalaikiam stabilumui arba tai gali atspindėti sparčius investavimo tempus, kurie gali paskatinti didesnį ekonominį augimą ir pagerinti stabilumą vidutinės trukmės laikotarpiu.
Reitingo specialistai išnagrinėja visus skolos dydį atskleidžiančius rodiklius – skolos santykį su BVP, skolos santykį su eksportu, skolos tvarkymo išlaidų ir mokamų palūkanų santykį su eksportu ir kt. Įvertinant vykdomą iždo ir pinigų politiką keturi pagrindiniai ekonominiai rodikliai – ekonomikos augimas, infliacija, nedarbo lygis, mokėjimo balansas – analizuojami kartu. Nustatant reitingą visuomet yra atsižvelgiama ir į ekonominius ciklus, siekiant išvengti emisijos pervertinimo ar nuvertinimo dėl trumpalaikių veiksnių įtakos.
2. VALSTYBĖS SKOLOS PRIIMTINUMO VERTINIMO METODIKA
Išanalizavus teorinius valstybės skolos valdymo aspektus, matyti, kad valstybės vis daugiau linkusios skolintis, nes iš mokesčių surinktų pajamų neužtenka. Vienos šalys skolinasi be aiškios politikos, akumuliuoja dideles užsienio skolas. Kitos nukreipia skolinimosi mechanizmą bendro šalies ekonomikos skatinimo link, daugiau skolindamosi vidaus rinkoje. Valstybės skola priklauso nuo to, koks turi būti valstybės priimtiniausias įsiskolinimas priklausomai nuo ekonominio lygio šalyje ir kokios priimtos priemonės labiausiai mažinančios pernelyg didelį įsiskolinimą. Tam yra nustatomi strateginiai skoliniai orientyrai – limitai, pageidaujami grąžinimo terminai, valiutų kursai, palūkanų normos ir kt., kuriais remiantis suformuojamas valstybės skolos portfelis.
Užsienio šalyse valstybės skolinimosi problemoms skiriama gana didelis dėmesys. Ekonominėje literatūroje pateikta nemažai straipsnių ir studijų, kuriuose nagrinėjamas valstybės skolos klausimas. Daug rašę šiuo klausimu yra Barro (1999), Martins (2007), Marks (2007). Taip pat nemažai ekonomistų tyrė, ar egzistuoja valstybės skolos ir BVP santykis, kuriuo atveju valstybės skola auga mažesniu greičiu nei šalies BVP (Zamkov, 1997; Freytag, 2008). Kai kuriuos valstybės skolinimosi aspektus bei poveikį ekonomikai tyrinėjo savo darbuose Štuopytė ir Guzavičius (2008), J Čiburienė (2005b), A. Budrytė (2002) ir kiti mokslininkai. Vis dėlto tik nedaugelis analizavo priimtino valstybės skolos dydžio klausimą ir jo nustatymo metodiką.
Analizuosiu kiekybinius ir kokybinius valstybės skolos dydžio vertinimo metodus bei priimtino valstybės skolos dydžio pasiekimo modelį.
2.1. Valstybės skolos struktūros vertinimas
Labai svarbu nustatyti, kokia turi būti didžiausia skola, kad ji darytų šalies ekonomikai teigiamą įtaką, t.y. užtikrintų stabilumą ir augimą. Skolinių įsipareigojimų optimalumo įvertinimas apima kokybinių ir kiekybinių skolos rodiklių vertinimą, t.y kokia turi būti valstybės skolos portfelio struktūra ir dydis. Valstybės skolinių įsipareigojimų portfelis yra vienas iš didžiausių finansinių portfelių valstybėje. Priimtinas valstybės skolos portfelio dydis ir struktūra padeda vyriausybėms susilpninti su valstybės skolos valdymu susijusius veiksmus.
Valstybės skolos struktūrą rekomenduojama nagrinėti šiais aspektais:
• pagal trukmę: ilgalaikiai ir trumpalaikiai įsipareigojimai;
• pagal valiutą: vidaus ir užsienio skola;
• pagal palūkanų normos dydį;
• pagal skolinimosi būdą: iš centrinio banko, vietinio banko, nebankiniai kreditai, užsienio paskolos.
Visa valstybės skola skirstoma į tiesioginę – įsipareigojimai prisiimti valstybės vardu, ir netiesioginę – įsipareigojimai, dėl kurių buvo suteiktos valstybės garantijos. Remiantis LR valstybės skolos įstatymo nauja redakcija, įsigaliojusia 2004 m. sausio 7 d., valstybės skola apskaičiuojama pagal Europos nacionalinių sąskaitų sistemą ESA’95. Pagal ją valstybės skola apibrėžiama kaip konsoliduota centrinės bei vietos valdžios ir socialinės apsaugos fondų prisiimtų bet dar neįvykdytų turtinių įsipareigojimų vidaus ir užsienio kreditoriams pagal paskolų, lizingo sutartis ir kitus įsipareigojamuosius skolos dokumentus suma. Vyriausybė skolinamų lėšų poreikiui tenkinti gali skolintis šalies vidaus ir išorinėje rinkose. Rinkų pasirinkimą nulemia valstybės suformuota ir vykdoma skolinimosi politika. Skolinimasi vidaus ir užsienio rinkose apimtys, būdai bei kiti susiję aspektai dažniausiai skiriasi.
Dėl palankesnių skolinimosi iš užsienio sąlygų, t.y. santykinai pigesnės skolinimosi užsienyje kainos, valstybės, ypač esant silpnoms vietos finansų sistemoms ir brangesniems finansinių išteklių kainoms nei užsienyje, būna linkusios daugiau naudotis užsienio rinkų teikiamomis galimybėmis. M. Cholifihani (2008) atlikęs tyrimus teigia, kad išsivysčiusiose šalyse užsienio skola dažniausiai būna didesnė už vidaus skolą. Tačiau tai didina einamosios sąskaitos deficitą. ESD yra priimtinas, jeigu užsienio šalių investuotojai yra įsitikinę, kad šalies einamoji sąskaita bus subalansuota ar net taps perteklinė, taigi šalis turi galimybių sumažinti skolą ir vykdyti finansinius įsipareigojimus užsieniui. Deficitas yra nepriimtinas, kai jį finansuoja santykinai (palyginus su BVP) didėjanti užsienio skola. Todėl nedidėjantis užsienio skolos ir BVP santykis yra laikomas viena iš svarbiausių ESD priimtinumo sąlygų. BVP augimo ir ESD augimo santykis parodo, kokiu greičiu ir kuria linkme auga (mažėja) įsipareigojimai, palyginus su BVP augimu. Juo daugiau skolinamasi iš užsienio rinkų, tuo labiau reikia didinti eksportą, nes būtent eksportas yra užsienio valiutos įsigijimo šaltinis. Taigi valstybės skolinimasis iš užsienio rinkų turi būti derinamas su eksportuojančių ūkio šakų skatinimu, nes būtent eksporto galimybės nustato skolinimosi iš užsienio ribas.
Nors vis daugiau skolinamasi užsienio rinkoje, tačiau skolinimasis vidaus rinkoje yra laikomas priimtinesniu. Valstybei skolinantis vidaus rinkoje, rezidentai gauna pajamas iš palūkanų, iš kurių moka mokesčius. Taigi pinigai sugrįžta į valstybės biudžetą. Tuo tarpu skolinantis užsienio rinkose, pajamos iš palūkanų mokamos užsieniui. Tokios palūkanos mokamos kita valiuta, kurią pirmiausia reikia uždirbti. Todėl galima daryti išvadą, kad valstybės skolinimasis vidaus rinkoje pasireiškia kaip šalies finansų rinkos stimuliatorius ir yra reikšmingesnis, tiek valstybės kapitalo, tiek pinigų rinkoms. O skolinimosi užsienyje įtaka yra reikšmingesnė šalies tarptautinės ekonomikos požiūriu (Levišauskaitė, Armanavičius, 2001).
Valstybės skolą sudaro trumpalaikės ir ilgalaikės skolos, už kurias mokamos palūkanos. Trumpalaikiai įsipareigojimai nėra labai patogūs, nes valstybės iždui reikia dažniau planuoti išmokas, o kartais net parduoti rinkoje naujus skolinius instrumentus ankstesnėms skoloms apmokėti. Tačiau ilgalaikiai įsipareigojimai yra šiek tiek brangesni, todėl tai gali riboti iždo galimybes skolintis ilgesniam laikui.
G.Wolswijk ir J.de Haan (2005) teigia, kad ekonomikos pakilimo laikotarpiu valstybės skola turėtų būti formuojama naudojantis ilgojo laikotarpio instrumentais taip vėsinant ekonomiką, tačiau pigiau yra aptarnauti trumpalaikes skolas.
Kiekybiniai skolos rodikliai būtų: valstybės skolinių įsipareigojimų dydis. Optimalus skolinimasis neatsiejamas nuo tokio skolinimosi lygio ir struktūros modelio pasirinkimo, kad valstybės skolos valdymas būtų efektyvus ir užtikrintų stabilumą ir augimą.
Valstybės skolos dinamikos analizė – tai įprastas fiskalinio deficito įtakos šalies įsiskolinimo mastui bei fiskalinės politikos tinkamumo ilgesnės trukmės laikotarpiu vertinimo būdas. Valstybės skolos struktūros analizė bus naudojama nustatyti skolos tendencijai, o pats tyrimas bus atliekamas kitais pjūviais.
Valstybės skolos ir BVP santykis. BVP – bendra visų gatavų prekių ir paslaugų, pagamintų ūkyje per vienerius metus, vertė. Tai rodiklis apibūdinantis realius metinius šalies ekonominius rodiklius ir parodantis ekonomikos augimo tempus. Augant bendram vidaus produktui yra surenkama daugiau mokesčių į biudžetą ir taip mažinamas jo deficitas. BVP augimas taip pat mažina valstybės skolos dydį. Tokiu atveju valstybės skola auga absoliučiu dydžiu, tačiau santykinai ji išlieka stabili ar netgi mažėja. Stabilumo ir augimo pakte šis rodiklis yra lyginamas su valstybė skola ir pateiktas kaip valstybės skolos ir BVP santykis, kuris įvertina valstybės skolos priimtinumo ekonominės situacijos stabilumo lygį. Ilguoju laikotarpiu nedidėjantis valstybės skolos ir BVP santykis gali būti pasirinktas kaip vienas iš pagrindinių kriterijų, vykdant skolinimosi politiką. Vadinasi, valstybės skola turėtų didėti mažesniu tempu, kaip didėja šalies BVP, arba valstybės skolos padidėjimas per metus turėtų prilygti bendrojo vidaus produkto padidėjimui. Literatūroje yra įvairių nuomonių, koks turėtų būti šis santykis. ES Stabilumo ir augimo pakte apibrėžtas skolos ir BVP santykis yra laikomas valstybės skolos optimalia riba BVP atžvilgiu ir traktuojamas kaip teigiamai veikiantis ekonomikos stabilumą ar augimą.
Valstybės skolos ir BVP santykis yra vienas iš kriterijų (rodiklių), kuriuo remdamasi Europos komisija vykdo ES šalių fiskalinę priežiūrą, stebi ES šalių valstybės finansų būklę. Pats valstybės skolos formavimas, skolinimosi rinkų ir instrumentų pasirinkimas paliekamas kiekvienos valstybės kompetencijai. Kiekviena šalis gali pasirinkti skolos valdymo elementus savo nuožiūra, atsižvelgdama į ekonomines (ir ne tik) sąlygas, susiklosčiusias tradicijas ar pan. Nepriklausomai nuo pasirinkto skolos mechanizmo, pasiskolintos lėšos turi ne tik padėti finansuoti trūkstamas lėšas, bet ir prisidėti prie bendro šalies ekonominio augimo.
Biudžeto deficito ir BVP santykis. Didėjantis valstybės deficitas turi daug neigiamų efektų šalies ekonomikai. Pirma, esant nesubalansuotai makroekonomikai, padidėja ilgalaikės palūkanų normos, sumažėja privačios investicijos. Jeigu BVP auga lėčiau nei palūkanų normos, valstybės įsiskolinimas darosi grėsmingas. Tai gali sukurti rimtus šalies ekonominio vystymosi apribojimus. Antra, deficito didėjimas gali privesti prie augančių infliacijos tempų per pinigų pasiūlos padidėjimą. Taip pat svarbu žinoti fiskalinio deficito dydį, kurį būtų galima lengvai valdyti. Europos Tarybos rezoliucijoje valstybės narės įsipareigojo siekti artimo subalansuotam arba perteklinio biudžeto (Stabilumo ir augimo pakto įgyvendinimas), nes subalansuota biudžeto politika yra priimtinesnė, kadangi ateityje ji leidžia išvengti augančių išlaidų, susijusių su valstybės skolos aptarnavimu.
Užsienio skolos ir BVP santykis. Užsienio skolos ir BVP bei užsienio skolos ir eksporto santykiniai rodikliai parodo Lietuvos galimybes grąžinti užsienio skolą. Analizuojant užsienio skolos priimtinumą, svarbu išnagrinėti jos santykį su šalies BVP.
Užsienio skolos ir eksporto santykis.. Užsienio skolinimasis turi būti derinamas ne tik su bendrojo vidaus produkto (BVP) augimo skatinimu, bet ir su eksporto didinimo galimybėmis. Užsienio skolinimasis turi skatinti BVP augimą, bei eksporto didinimą, nes eksportas sudaro pagrindinį užsienio valiutos įsigijimo šaltinį. Taigi valstybės skolinimasis iš užsienio turi būti derinamas su eksportuojančią produkciją sukuriančių ūkio šakų skatinimu, nes eksporto galimybės nusako skolinimosi iš užsienio ribas. Atsiskaityti su užsienio skolintojais gali padėti ir turizmo plėtojimas, tokiu būdu būtų įvežama užsienio valiuta į šalį. Užsienio skolos ir eksporto santykis svarbus rodiklis, nes parodo skolos tendencijas, susijusias su valstybės gebėjimu grąžinti skolą.
Mokamų palūkanų ir valdžios sektoriaus pajamų santykis. Didelė valstybės skola sukelia skolos naštą ir lemia palūkanų dydį. Esant didelės apimties valstybės skolai, lėšos, kurios galėtų būti skiriamos įvairioms socialinėms programoms, investicijoms ar mokesčių mažinimui, panaudojamos palūkanų mokėjimams. Palūkanų mokėjimas yra sunkiai valdoma biudžeto sudedamoji dalis, kuri verčia vyriausybę mažinti išlaidas kitiems tikslams. Palūkanų mokėjimai varžo vyriausybės galimybes subalansuoti biudžetą arba finansuoti kitų sektorių veiklas. Skolinantis užsienyje, palūkanos patenka į šalį kreditorę, o vidaus skolos palūkanų pinigai, pasilieka šalyje ir bendrosios pajamos šalyje nesikeičia. Skolindamasi, kad finansuotų savo biudžeto deficitą, vyriausybė kelia palūkanų normas. Aukštesnė palūkanų norma privilioja užsienio pinigus, o kartu kyla šalies valiutos vertė tarptautinėse rinkose. Norint sumažinti šitas normas pinigų valdymo institucija gali daryti spaudimą per ekspansinę politiką. Tačiau ši strategija gali sumažinti palūkanų normas artimiausiu metu, bet ilgainiui realios palūkanų normos liks nepakitusios, o infliacija ir nominalios palūkanų normos didės.
Einamosios sąskaitos balanso (ESB) ir BVP santykis. Šis rodiklis pasirinktas dėl savo reikšmingumo užsienio įsipareigojimų vykdyme, nes ESB rodo šalies ekonominių santykių su užsienio šalimis mastą. Laikiną šalies pajamų sumažėjimą galima kompensuoti pritraukiant kapitalą iš užsienio šalių, taip išvengiant vartojimo bei investicijų sumažėjimo. Šiuo atžvilgiu einamosios sąskaitos deficitas (ESD), kuris yra finansuojamas tiesioginėmis užsienio investicijomis ir kitais skolos nesukuriančiais srautais yra priimtinesnis nei deficitas, finansuojamas trumpalaikio skolą sukuriančio kapitalo srautais, kurie gali staiga nutrūkti pasikeitus rinkos nuotaikoms.
Kai ESB yra neigiamas, šalis yra grynoji užsienio skolininkė, didėja skola užsieniui. Šaliai, kuri ilgą laiką skolinasi užsienyje, turėtų rūpėti tokio skolinimosi ekonominis pagrįstumas ir jos mokumas ateityje, t.y. ESD priimtinumas. Nuolatinis ESD, viršijantis 5 proc. bendrojo vidaus produkto dažnai laikomas netvariu (Rodzko, 2005). Norint sumažinti ESD, reikia skatinti nacionalinį taupymą ir mažinti vyriausybės biudžeto deficitą.
Likvidumo požiūriu mažiausiai priimtinu ESD finansavimo šaltiniu laikomos trumpalaikės paskolos, nes jas būtina nuolat refinansuoti. Šis ESD finansavimo šaltinis yra labai nepastovus. Ilgalaikiai ir pastovesni kapitalo srautai yra priimtinesnis ESD finansavimo šaltinis. Rizikos požiūriu priimtinesniais ESD finansavimo šaltiniais laikomi tokie kapitalo srautai, kurie nedidina šalies įsiskolinimo. Sulėtėjus ekonomikos augimui, skolos tvarkymo įsipareigojimų nesumažėja, o pagrindinė skolos našta tenka šalies ūkio subjektams.
Pagrindinė sąskaitų balanso suvedimo paskirtis yra perspėti apie išorinio nesubalansuotumo sureguliavimo poreikį. ESD dar nereiškia, kad reikia būtinai pradėti įgyvendinti ekonominio sureguliavimo politiką, kadangi deficitas gali būti tik laikino nesubalansuotumo, susijusio su eksporto kainų mažėjimu, išraiška. Bet jei ESD išlieka ilgą laiką, reikia koreguoti ekonominę politiką, kadangi šalis tikrai negali finansuoti deficito amžinai skolindamasi užsienyje arba suvartodama savo tarptautines atsargas.
Šie kriterijai parinkti remiantis Tarptautinio Valiutos Fondo, Pasaulio banko bei ekonominėje literatūroje išskirtomis rekomendacijomis. Nurodytus valstybės skolos rodiklius galima panaudoti kuriant limitų sistemas valstybės skolos portfeliui. Tai turėtų pagerinti valstybės skolintų lėšų struktūrą kokybine prasme ir įtakoti skolintų lėšų dydį šalyje bei pagerinti skolos valdymo efektyvumą. Remiantis šiais kriterijais bus vertinama Lietuvos valstybės skola.
Mokslininkai siūlo įvarius matematinius modelius (A. Domar, O.O. Zamkov ir Blanchard), kuriais galima įvertinti ir prognozuoti priimtiną valstybės skolos dydį, atsižvelgiant į esamą makroekonominę situaciją šalyje. Štuopytė (2008), Karazijienė (2009) savo darbuose aprašė ir Lietuvos atveju pritaikė tik O.O. Zamkov’o matematinį modelį, kuriuo galima nustatyti skolinimosi ribas. Tačiau priimtinam valstybės skolos dydžiui nustatyti naudotini ir kiti užsienio šalyse taikomi modeliai (A. Domar’o ir Blanchard’o ir kt.).
Prognozuojant valstybės skolos dydį, neišvengiamai reikia jį susieti su biudžeto deficitu. Viena svarbiausių priklausomybių yra abipusis valstybės biudžeto ir valstybės skolos ryšys. Makroekonomikos teorijoje teigiama, kad valstybės skolos ir biudžeto deficito rodiklius sieja priklausomybė. Montvilaitė (2008) atliko regresinę analizę, kuria taip pat patvirtino, kad tarp valstybės skolos ir biudžeto deficito rodiklių proc., palyginti su BVP, yra stiprus tiesioginis ryšys. Didėjant skolai, didėja skolos tvarkymo išlaidos, tarp kurių pagrindinę dalį sudaro palūkanų mokėjimai, o tai savaime didina biudžeto išlaidas ir jei nesikeičia biudžeto pajamų lygis – deficitą. Norint eliminuoti šią abipusę įtaką ir įvertinti lėšų kitoms išlaidoms poreikio atotrūkį nuo biudžete surinktų pajamų, skaičiuojamas pirminis deficitas (t.y. deficitas, neįvertinus valstybės skolos aptarnavimo išlaidų). Skirtumas tarp pirminio ir fiskalinio deficitų yra svarbus indikatorius, rodantis šalies galimybes grąžinti skolas.
Biudžeto deficito ir valstybės skolos ryšys egzistuoja ir trumpu ir ilgu laikotarpiu. Ir biudžeto deficito ir valstybės skolos santykiui su BVP esminę įtaką daro BVP dinamika (augimas, stabilizacija, smukimas).
A. Domar vienas iš pirmųjų, kuris nagrinėjo valstybės skolos naštą ir išvedė matematinius modelius, leidžiančius nustatyti ar net prognozuoti priimtiną valstybės skolos ir BVP dydį laiko atžvilgiu (Breuss, 1998). 1 formulė geriausiai tinka trumpojo laikotarpio įsiskolinimui nustatyti.
IŠVADOS
1. Lietuvoje, kaip ir daugelyje kitų šalių, nuolat susiduriama su finansinių išteklių trūkumu, todėl labai svarbų vaidmenį stiprinant finansų sistemą, aprūpinant ją būtinomis lėšomis vaidina valstybės skolinimasis tiek užsienyje, tiek ir šalies viduje. Labai svarbu atsižvelgti į tai, kiek vyriausybė gali skolintis, kad nekeltų grėsmės nacionalinės valiutos stabilumui ir valstybės tarptautiniam autoritetui.
2. Atlikus mokslininkų nuomonių analizę valstybės skolos įtakos šalies ekonomikai nustatyta, kad bendros nuomonės apie ekonominę valstybės skolos svarbą, nėra. Daugelio ekonomistų nuomone, didėjanti valstybės skola leidžia šiandienos kartoms pasijusti labiau pasiturinčiomis, negu jos yra iš tikrųjų ir daugiau išlaidauti privataus vartojimo tikslais. Privatus vartojimas, deja, didėja taupymo ir investavimo sąskaita. Mažėjantis investicijų didėjimo tempas reiškia mažėjančią kapitalo apimtį vienam šalies darbuotojui, o tai savo ruožtu lemia lėtesnę našumo plėtrą ir mažesnį ekonomikos augimą ateityje.
3. Remiantis TVF, Pasaulio banko bei mokslinėje literatūroje išskirtomis rekomendacijomis parinkti valstybės skolos priimtinumo kriterijai:
• Valstybės skolos ir BVP santykis;
• Biudžeto deficito ir BVP santykis;
• Užsienio skolos ir eksporto santykis;
• Užsienio skolos ir BVP santykis;
• Mokamų palūkanų ir valdžios sektoriaus pajamų santykis;
• Einamosios sąskaitos balanso ir BVP santykis.
Formuodami efektyvią valstybės skolos politiką, valstybės skolos rodiklius galima panaudoti, kuriant limitų sistemas valstybės skolos portfeliui.
4. Dėl smarkiai didėjančios Lietuvos valstybės skolos galima teigti, kad ji neišnaudoja visų skolinimosi mechanizmo teikiamų galimybių. Nors Lietuvos skolos ir BVP santykis yra pakankamai žemas, tačiau per labai trumpą laikotarpį Lietuva prikaupė labai didelę skolos dalį. Paskolintas lėšas naudoja tik einamųjų finansinių problemų sprendimui. Būtent biudžeto deficito finansavimas, skolos refinansavimas, investicinių programų nevykdymas paskatina valstybės skolos augimą.
5. Matematinių modelių panaudojimas priimtinam valstybės skolos dydžio prognozavimui padeda efektyvios valstybės skolinimosi politikos formavime. Kadangi valstybės skolos dydis ir struktūra daro įtaką valstybės makroekonominei situacijai, todėl matematiniai modeliai leidžia nustatyti priimtiną skolos dydį, esant tam tikrom ar pageidaujamom makroekonominėm situacijom. Pritaikius A. Domar, O.O. Zamkov ir Blanchard matematinius modelius galima įvertinti ir prognozuoti valstybės skolos dydžio priimtinumą, atsižvelgiant į esamą makroekonominę situaciją šalyje.
6. Blanchard’o matematinio modelio pagalba tiksliausiai nustatyta Lietuvos skolos ir BVP santykis 1999-2009 m. laikotarpiu, kai tuo tarpu likusių autorių matematiniai modeliai rodė mažesnius arba didesnius nei faktinis įsiskolinimas. Vadinasi, planuojant ar prognozuojant valstybės skolos ir BVP santykį sekantiems metams rekomenduotina atlikti matematinius skaičiavimus pagal Blanchard’o modelį, kur atsižvelgta į valstybės skolos rodiklius už praėjusius metus.
7. Naudojant A.Domar (3) ir O.O.Zamkov (5) matematinius modelius atsižvelgiama į ribinius su valstybės skola susijusius Mastrichto kriterijus: metinis biudžeto deficitas turi būti ne didesnis kaip 3 proc. BVP, valstybės skola – ne didesnė kaip 60 proc. BVP. Pagal šiuos modelius vidutiniu ir ilguoju laikotarpiu pateikti scenarijai parodo, kad mažėjant valstybės skolos ir BVP santykiui, bet išliekant gana aukštam biudžeto deficito ir BVP santykiui, ekonomika turi augti gana sparčiai.
8. Ekonomikos augimas daugiausia priklauso nuo biudžeto deficito ir BVP santykio. Todėl vyriausybė vykdydama savo skolinimosi politiką turėtų siekti išlaikyti nedidėjantį biudžeto deficito ir BVP santykį ir tuo pačiu stengtis, kad skolos ir BVP santykis taip pat būtų nedidelis.
9. Lietuvoje šiuo metu yra labai mažas BVP augimo tempas ir didelis biudžeto deficitas. Pritaikius minėtus modelius vidutiniu ir ilguoju laikotarpiu, Lietuvos valstybės skolos ir BVP santykis turėtų būti labai didelis ir gerokai viršyti visus Mastrichto kriterijus. Tai rodo, kad Lietuvos skolos valdytojai neatsakingai vykdo skolinimosi politiką.
10. Pagal atrinktus kriterijus Lietuvos valstybės skolos dydžio didėjimas rodo blogėjančią Lietuvos skolinimosi padėti. Nors visi rodikliai yra priimtini, tačiau paskutiniais metais labai stipriai artėja prie kritinės ribos. Kredito reitingų mažėjimas pastaraisiais metais bei matematiniai modeliai taip pat signalizuoja blogą ir nepriimtiną skolos valdymą. Norint efektyviau valdyti valstybės įsiskolinimus, skolos valdytojai turėtų tobulinti šias sritis:
– Lietuvos vyriausybė turėtų daugiau dėmesio skirti trumpalaikių įsipareigojimų mažinimui trumpuoju laikotarpiu.
– Reikėtų efektyviau vystyti vidaus VVP rinkas, kas padidintų valstybės vidaus skolinimosi
dalį.
– Reikėtų mažinti skolinius įsipareigojimus, išreikštus nefiksuotomis užsienio valiutomis ir tokiu būdu mažinant jos keliamą riziką.
– Valstybės skolos portfelyje kasmet numatyti limitą, skirtą skolintų lėšų panaudojimui efektyvioms investicijoms.
Darbo autorius V. MIKNYTĖ
Atsisiųsti pilną darbą lietuvos-skola